中時專欄:黃介正》川普新國安機制衝擊我對美工作

美國總統川普

美國總統川普。(資料照/美聯社)

美國川普總統就任以來,在國家安全團隊的組織調整,以及處理日常外交的工作實踐上,相較於過往歷任政府之運作,不乏特立獨行之舉,使眾多美國政策分析家在憂心權力遭濫用、體制遭破壞的疑慮下,無不屏氣追蹤關注。

美國總統川普上任甫1周,即於1月28日簽署《第二號總統國家安全備忘錄》,改組國家安全團隊,其特殊且引發議論之處包括:1、將歷來「國家安全會議」法定成員中,參謀首長聯席會議主席以及國家情報首長,更改為非固定成員。2、在「國家安全會議」常設成員中,增列「白宮首席戰略長」。3、將「國土安全會議」提升至與「國家安全會議」平等層級。

首先,美國自1986年《高尼國防部重組法》通過,明文確立參謀首長聯席會議主席為美國總統之首席軍事顧問;而自2004年《情報改革與恐怖主義防治法》通過,國家情報首長取代中央情報局局長,成為內閣級總統最高情報顧問,兩者均為美國「國家安全會議」法定成員。雖然國安會議之召開,並非每次均有涉及軍事用兵或情報工作之議題,且在過去的實踐中,2位首長亦非每次均出席會議,然而以行政命令的方式,正式將軍事與情報2位首席顧問排除在固定成員之外,確有遭人非議之處,亦有降格之嫌。

其次,國安會中增加「白宮首席戰略長」為常設成員,明白以因人設事的手段,使川普總統親信、但政治立場極端與意識型態濃烈的巴農(Steve Bannon)得以合法出席,與聞重大機敏國家安全決策。雖然白宮聲稱過去歐巴馬政府亦有政治顧問參與國安會議,將巴農列名更能凸顯川普政府之透明度,但傳統中國安會決策不涉國內政治考量之公正性,因此遭到質疑。

再次,小布希政府在美國遭遇911恐怖攻擊之後,雖然已經設立專責國土安全事務之白宮幕僚,川普頒布的備忘錄決定並非史無前例,然而將「國土安全會議」,與「國家安全會議」放在平等層級,確實可能造成國家安全決策事權與體制的混亂。

除了國安會的組織體制改變,領銜美國外交政策之國務卿與國務院之角色,自川普去年勝選的政權交接開始,以至就職1個月的具體實踐中,也受到「非典型」的衝擊。

美國國務卿提勒森出身埃克森美孚石油公司執行長,擁有管理全球跨國企業經驗,與世界多國領袖頗有交情,提勒森雖然並非傳統美國外交的圈內人士,但自參議院聽證會後,宣誓就職時對美國國務院同仁之談話,以及在美中雙邊關係懸疑未定之刻,能夠犯顏直諫,勸服川普與中國大陸領導人習近平通話,表達美國尊重「一個中國」政策等表現,在川普政府初立的眾多政策人事紛擾中,反而予人穩健安定之形象。

然而,霸氣並具領導能力的提勒森,才上任1個月,已經出現被邊緣化的深層危機。提勒森除了要應付川普喜愛半夜發推特指點美國與外國之關係,到處合理化解釋老闆的想法之外,國務卿竟未參加總統與以色列及加拿大總理的重要會談,在川普與日本和英國首相的會見中,提勒森的身影並不凸顯,更極少參與白宮高層對俄羅斯的政策討論。

此外,提勒森還須面對國務院在美國重大對外決策中,相對於國安會,逐漸式微的地位與影響力。美國總統的決策模式與倚重對象各有不同,70年來政學界多有著作與討論,本不足為奇;然而自冷戰結束後的柯林頓政府,以至長年執行海外用兵,進行全球反恐作戰的小布希與歐巴馬最近兩任總統,白宮更為倚賴國防部、國家情報總監、國土安全部等的情資與政策建議,使得國務院與國安會在外交決策影響力的較勁,逐漸屈居下風。

美國對於我國國家安全之重要性,毋須贅言。川普政府國安團隊運作模式以及對外政策之決策過程,無論是新成立時的必要磨合,抑或是白宮中央集權的管理模式,對於我國政府如何評估未來台美、兩岸、美中三組雙邊關係運作,以及如何動態式調節我對美工作重心,均攸關至鉅,不可不察。

(作者為淡江大學戰略研究所助理教授)


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