中時專欄:李念祖》財團法人不能因政府捐助而成禁臠

蔣經國基金會

蔣經國基金會是《財團法人法》草案的鎖定目標之一。(中央社)

行政院通過「財團法人法」草案,打算強化對政府捐助財團法人的監督機制,為避免政府捐助財團法人的董事及監察人雙重受薪,草案第52條明定其原則為無給職;第60條則規定,政府捐助的財團法人應該建立人事、會計、內部控制及稽核制度,報主管機關核定,並授權主管機關得就投資的項目與程序、績效評估、董事長與其他從業人員的薪資、獎金等事項訂定監督規定,針對政府捐助的財團法人做更嚴格的管制、監督。

看來頗有道理的規定,可能隱藏著對於財團法人法律關係的誤解;事涉財團法人設制的根本原則,不容小覷。

財團法人,是《民法》規定的基本法人型態,有幾個特徵。第一,財團法人必須由主管機關許可、經法院登記而設立,成為獨立的權利義務主體。

第二,財團法人必須是公益法人,而不能是營利法人。

第三,財團法人是資合法人,不是人合法人。所謂資合法人,是將財團法人的資產擬人化,財產的來源雖然是捐助人,但是捐助人一旦捐出,即與財產的所有權脫勾,所捐的財產成為財團法人的資產,不屬於包括捐助人在內的其他任何人。當財團法人解散而人格消滅時,剩餘財產歸於國庫,也不回到捐助人或任何私人手中。

第四,財團法人一旦成立,其運作均受政府主管機關監督,以確保其能達到捐助章程所欲實現的公益目的。

以上各點,不因財團法人是否由政府所捐助成立者、也不因全部或是部分由政府所捐助成立者而有不同。

為什麼要說,擬議中的「財團法人法」對於政府所捐助的財團法人加強控制,觀念上可能具有某種誤解呢?

只因是政府捐助的財團法人,就該受到政府有別於一般財團法人的強力控制,不已陷入了「由誰捐助的財團法人,就是誰的財產」的觀念陷阱嗎?這原是財團法人法制所最要避免的思維。如果民間的捐助人也有樣學樣,政府又有什麼立場反對呢?豈不是要將財團法人一概變成捐助者牢牢把持的禁臠?這樣好嗎?

監督不是掌控。如果政府捐助財產設立獨立的財團法人,是為了達到某種政府機關不能做到的公益目的,而該財團法人受到政府主管機關的監督,已能確保其活動符合捐助章程所欲達成的公益目的,又有什麼理由要求政府實質掌握財團法人的財務、人事及內控管理,使得凡由政府捐助了財產(可能是部分、可能是全部)的社團法人,都一概成為政府的白手套呢?

以下舉個例子說明,為什麼由政府捐助部分財產而成立的財團法人,有可能並不適合成為完全可由政府掌握其財務、人事及內控管理的白手套。

譬如說,政府捐錢並號召民間人士共同出資成立一個學術性的財團法人,用來資助、獎勵有利於提升關於台灣研究的水準,增加國際學術上的能見度。如果這樣一個財團法人其實只是政府的白手套,會有什麼後果呢?最可能的情形就是這個學術性的財團法人會因為政府的高度政策介入,而在國際學術社群之中,喪失了學術自治的超然。學術研究如果不只是研究經費來自於政府,而且研究方向還會受到政府政策的影響,客觀中立性就會受到質疑,就可能使得許多愛惜學術羽毛的研究者裹足不前。政府的實質介入,反而會是重大障礙。

財團法人,其實原就都是由政府核准設立並行監督而實現其章程目的公益法人;政府只是因為曾有捐助,就要加強政府的控制,不啻表示政府的目的不只在實現公益,而是在於實質掌握控制;然而政府掌控與公益並不能畫上等號。政府控制的財團法人,也許能夠滿足政府安排人事的需要,卻未必就是實現公益的最佳安排。

反過來也值得想,由政府完全掌控的財團法人,與政府機關又有何不同?政府為何要多此一舉設立財團法人?政府也許有由白手套取代機關的理由,但也有個差異,機關必然處於民主政治的制衡關係之中,全由政府掌控的財團法人則未必。機關若是捨其能自行實現的功能不為,卻要捐助設立一個完全掌控的假NGO作為替代,會不會有些可疑?

(作者為東吳大學兼任教授)


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