筆震論壇》總統有行使院際調解權 以維護司法公正的義務

洩密案馬英九出庭

民進黨立法院黨團總召柯建銘自訴前總統馬英九(前)洩密案4日在台灣高等法院開庭,馬英九微笑出庭。(圖/中央社)

近月來,輿論針對台北地方法院判決前總統馬英九洩密罪無罪有所爭議。綜觀贊成與反對方的論點,實際上均圍繞北院判決中馬前總統召集前行政院長江宜樺與前總統府副祕書長羅智強共同商議一事,是否符合刑法第21條第1項規定:「依法令的行為,不罰」?法院的立論基礎是馬前總統是行使憲法第44條院際爭議解決權,爭議類型包括法律上爭議或事實上爭議。本案事實係出於立法院王金平前院長疑似打電話給前法務部長曾勇夫,就最大反對黨─民進黨團立法院大黨鞭柯建銘所涉及了全民電通更一審溝通承辦檢察官放棄上訴一事。這就形成司法權遭到行政權或立法權違法侵害之爭議,所以馬前總統係符合憲法賦予院際爭議解決權的行使要件,符合依法令的行為,成立阻卻違法事由。

憲法第44條院際爭議解決權,顧名思義即是指中華民國總統面對憲政機關之間發生權限衝突或政策事實上產生意見分歧,在彼此之間無法達成共識的情形下,由總統出面透過政治手段排解、協調及仲裁分歧,使各憲政機關的運作或施政步伐一致,降低互相掣肘的窘態。由此可知,此項總統特權是高度政治性的爭議解法手段。存在該項總統特權的理由在於,一般人民較無法細分各憲政機關的制衡關係,總是將各部門視為一個整體政府。若是一個整體政府都會出現內部成員的爭執,並且長期處於尚待解決的尷玠情況時,多數人民會降低對於整體政府的信任度,導致國政運作不順利。因此,憲法特別賦予中華民國總統此項排解紛爭的總統特權;反面可知,基於保持人民對於憲法權威及政府施政的信賴感,憲法第44條亦暗含中華民國總統有憲法「義務」去解決各憲政機關的爭執僵局,以符合現代憲政國家中法治國原則、民主原則及共和原則的使命。

近年來國人與學界較不重視總統的院際爭議解決權,乃是基於三種理由。第一,民主化之後,司法院大法官頻繁地處理各憲政機關權限爭議的憲政實務,每每案例結束後,就代表著有利害關係的憲政機關享有的憲法上職權,實際上出現消長,進而促使「法律性格」的院際爭議解決機制成為鎂光燈的集點;第二,我國憲政實務上,總統曾有兩次想透過憲法第44條院際爭議解決權,以求達到行政與立法兩大部門的共識,第一次是2001年,陳前總統執政時期為了停建核四案,第二次是2014年,馬前總統期望立法院盡速審查通過兩岸服貿協議,不過,兩次都因為立法院王前院長不欲參與院際爭議解決會議,而功敗垂成;第三,則是政黨政治的框架下,總統、行政院長及立法院執政黨多屬同一政黨,即學理上「一致政府」(unified government),若發生立法與行政兩大部門發生政策觀點衝突時。常利用黨內的協調機制,達成共識。

有部分學說援引法國憲法學理與現行法國第五共和憲法第5條的規定,撰文批評馬前總統無罪判決,乃是曲解憲法規定與總統違憲擴權鋪路云云。本文以為此乃無的放矢的錯誤評價,甚至與當前法國憲法多數意見南轅北轍。法國第五共和憲法第5條明文:「共和國總統,透過他的仲裁,監督公共權力的正常運作與國家的持續(第一項);他亦擔保國家獨立、領土完整及條約的尊重(第二項)」考其制憲資料,起草委員會主席Michel Debré曾經解釋此條文,認為共和國總統乃是一切制度的基礎。不意謂著總統有太大的權力或管理全部的憲政權力,而是指他必須監督全部憲政權力之間保持平衡或制衡。所謂「仲裁」,係指共和國總統是中立於任何黨派,賦予其有權力可以決定爭議的最終處理方式。或可稱為「憲法的守護者」1962年以來,法國總統改由公民直選二輪制度產生,必然會參與政黨政治,卻沒有任何人曾經就第五共和國憲法第5條的總統特權有所爭執或是主張要修改本條文。

考其原因,那是因為第五共和憲法乃是為了戴高樂總統(Général de Gaulle)量身打造,本意就是利用總統的政治權威及治理高度,來避免第四共和時期的立法與行政彼此傾軋,長期國家政局不安。即使後來的繼任者沒有戴高樂總統的政治權威,但透過公民直選取得最大的民意支持基礎,法國總統依然被賦予監督公共權力的正常運作與國家的持續。當然,任何的總統特權都不可能是沒有限制,普遍同意的的禁區,就是司法獨立。猶記得2010年蕯科奇總統曾經批評波爾多法院同意假釋一名性侵犯,造成該嫌假釋後旋即性侵與殺害一名晨跑婦女。波爾多法院全體司法人員破天荒地罷審一天,在法院門口集會抗議蕯科奇總統干預司法獨立。多數輿論也是一面倒地支持司法獨立是總統不可侵害的範圍。

回到我國憲法第44條院際爭議解決權的議題,本文認為我國總統雖然在制憲之初,似乎只賦予總統榮典之權,希望他能超出黨派意識,致力於國家的統合與政府的一致性,但是在1996年總統直選後,或為雙首長制;或為弱勢總統制,其擁有的民意基礎,讓總統必須更堅守國家統合與政府一致性的憲法義務。既然聽聞立法院長與立法院最大反對黨鞭,居然向法務部長疏通黨鞭所涉及案件不要上訴,侵犯司法公正與獨立,豈能無視?司法院大法官釋字第392號解釋文開宗明義:「司法權之一之刑事訴訟、即刑事司法之裁判,係以實現國家刑罰權為目的之司法程序,其審判乃以追訴而開始,追訴必須實施偵查,迨判決確定,尚須執行始能實現裁判之內容。是以此等程序悉與審判、處罰具有不可分離之關係,亦即偵查、訴追、審判、刑之執行均屬刑事司法之過程,其間代表國家從事「偵查」「訴追」「執行」之檢察機關,其所行使之職權,目的既亦在達成刑事司法之任務,則在此一範圍內之國家作用,當應屬廣義司法之一。」馬前總統為了維護司法獨立,行使憲法第44條院際爭議解決權,意欲透過政治上爭議解決機制去處理司法關說醜聞,非但不是侵害司法獨立,反而是以具體行動維護司法獨立。無疑是更符合憲法上總統的憲法義務。

反觀,王金平前院長、柯建銘總召與曾勇夫前部長的數通電話,不但使多年來追求司法獨立的希望更次落空,更讓人對於我國部分學者與國人的法治意識感到失望。難不成我國人的法治意識,乃然停留在法院是某某人開的,只要走後門就可以取得有利的認識。行文至此,想到一句西洋法諺:「法律不能使人人平等,但是在法律面前人人是平等的」堅守法律面前人人平等,才能使人民真心信賴法律與司法,也才完成司法改革的真正核心。


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