觀鑒談》行政區劃從何下手?

縣市合併人口消長嚴重黃國書為中、西區請命

縣市合併(陳世宗攝)

賴清德院長在2017年的年終記者會提到,將要仿效日本用「地方創生」的方式來改變台灣南、北的不平衡;以及部分縣市「少子高齡化」日趨嚴重,人口逐年減少,青年人口嚴重流失,進而造成城鄉之間的差距。所以賴清德院長所提「地方創生」的其中一個手段,就是要進行「行政區劃」,以及修改《財政收支劃分法》,將中央所握財源下放給地方,以解決多年來地方財政困窘的問題,並且進而創造地方發展的生機。

從2010年的五都改制,到今日民進黨執政期間隱約透露的行政區劃方向,大抵都是「整併」;也就是說,減少一級地方自治體的數量。在2010年的改革,我國由2直轄市23縣市,也就是一級的地方自治體有25個,減少為22個(6直轄市16縣市)。如今民進黨執政,有該黨立委提出的「說法」為七都或六州;換言之,是更進一步激烈的整併。除此,現存的190多個鄉鎮市可能會取消其地方自治法人地位,仿照直轄市體例,改設為區公所,區長非民選產生,係文官擔任。

以上若為真,不啻為我國行政區域的大革命。首先,我國一級的地方自治法人轄區,將由約一千六百平方公里的轄區,一舉擴張到五千平方公里以上,甚至更多。而且,這麼大的管轄區域,只有一個地方自治法人;過去所謂的鄉鎮市,或將改為上級政府的「派出機關」,既無民選首長,沒有獨立預算,也沒有靈活自主的組織建制。

這麼樣大的政治工程,不知各位會認為應該要「由下而上」還是「由上而下」的推動。猶記2008年以前,馬英九總統提出「三都十五縣」的行政區劃政策,要能實現,無非要「由上而下」的領導才能達成。然而,改制「直轄市」的誘惑或者說是「魅力」實在是太大了;記得當年,當合併改制的法源,也就是《地方制度法》的相關規定通過後,全台遍地開花,改制直轄市變成一種風潮,最後在當年新設四個直轄市;四年後再加一個,最終演變為當前的六個直轄市。就是因為不是「由上而下」的行政區劃,以致於三都的目標變成了六都的現實。

然而,當前的民進黨政府,有辦法進行「由上而下」的整併嗎?不無疑問。我們看到嘉義縣、嘉義市兩個縣市的地方首長立場就不一樣;在基隆市,該市的市長也對於整併於台北市、新北市這兩個超級自治體之內,其地位不僅不會提高,而且將會加速邊緣化,因而對於整併抱持懷疑的態度。況且,整併將會涉及地方公共職位的大幅縮減,這些政治人物對於既有政治職位存續的努力,其抗爭反對的激烈程度,相信不會下於年金改革陳抗的退休公務人員。

前述是上一級地方政府的問題。基層的鄉鎮市也面臨同樣的情形,現在既存鄉鎮市看到過去六都改制的經驗,除了鄉鎮市長及鄉鎮市民代表的選舉公職消失之外,一般民眾洽公困難、社會福利福祉措施縮減,這都將對廢止鄉鎮市自治形成更為嚴峻的挑戰。

以日本「平成大合併」經驗來說,該國能由約3200個市町村整併為約1700個基層自治體,其所應用的主要手段有二。第一為財政手段,透過財政補助措施,或調高舉債上限,讓地方自治體願意主動提出合併的計畫;第二,地方自治體的合併可能是二合一、可能是三合一、四合一,最高有約十多個市町村合併成為一個市的個案;而這代表者自治體更有能力執行更多的公共權責,所以權責也大幅下放給基層自治體。綜合二者可以統稱為「錢、權下放基層自治體」,這在我國目前的實務都還看不到。所以,我們如何期待用溫和、理性、民主的方式達成由下而上的行政區域整併呢?

(作者觀鑒談為合作媒體、王皓平為國家政策研究金會副研究員)

文章來源:※本文同步刊載於「國家政策研究基金會」http://www.npf.org.tw


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