我見我思:廖元豪》內部討論怎叫洩密

馬英九被控「洩密」的案子,目前正在高等法院審理中。而其中涉及一個非常重要的憲法問題—總統得知祕密事項,能不能與幕僚、下屬私下討論?如果依北檢、高檢署以及部分學者的見解,那可能導出非常奇特的結果—內部討論也叫洩密。就此而言,恐怕需要澄清。

高檢署似乎認定,總統得知任何偵查中尚未公開的事項—無論多麼重大而需要進一步處理—都也只能放在心中,而不能與幕僚、下屬等相關人員做內部的討論。即使是內部會議,甚至是要討論「本案是否得公開」的前提問題,也都叫做「公開」、「洩密」進而構成犯罪行為。

問題是,如果總統想先了解「本案是不是祕密,可否公開」呢?例如,總統得知監聽資料,但不確定本案若公開講出去,會不會是洩密?於是,請教法規會、律師、法務部人員,以了解本案若加以公開,是否違法。這樣的內部諮詢,難道也稱為洩密?

高檢署的見解忽視了行政一體下,行政首長與機要、幕僚,乃至相關的機關人員都是「一體」的。總統或任何的行政首長,雖然在職權範圍內是做決定並負責之人,但他們並非全知全能的上帝,當然必須詢問、討論,並從行政團隊裡獲取資訊,作為決策的依據。這種「內部討論之必要」,就是所謂「行政特權」的由來。不管在政府或私部門,每一個做過主管或當過首長的人,都必然可以理解「內部閉門會議」、「私下諮詢意見」有多麼重要,遑論總統這麼重要的職位。當總統得知訊息而必須商議如何處理時,自有必要召集幕僚、屬下,甚至其他相關人士先做內部的商議討論,聽取建議,作為下一步行動甚至決策的參考。把這樣的內部討論當成是「洩密」,對「行政」本質恐是一大誤解。

在美國憲法爭議中曾出現的「行政特權」爭議,多半都是「外界得否強迫總統公開內部討論資訊」的問題。然而美國法院與學界從來沒有質疑「總統得否為內部討論」—當然可以,而且是總統的重要權限!然而,在馬英九案,高檢署的見解卻相當極端:根本不允許總統做內部討論!要是這種見解成立,那蔡總統也會被綁手綁腳。

再退一步來說,就算偵查中的事項以及監聽所得資料應予保密,但北檢起訴的法條也不要求「絕對保密」,相關條文處罰的是「無故」或「無公共利益」而公開之情況。依此,既然總統與總統府副祕書長、行政院院長、檢察總長的內部交換意見,都是為了履行憲法職責(遏止違憲侵犯司法公正之行為,處理跨院憲法爭議),則自屬實現公共利益的正當理由。法律本身以及法律之解釋適用,均應盡量避免妨礙總統行使職權。是以《通訊保障及監察法》第27條第1項所稱之「無故」不應套用在本案;相對地,其當然符合《個人資料保護法》所稱的「公共利益」。

(作者為國立政治大學法學院副教授)


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