天堂不撤守:陳長文》泛公股是金金併不可迴避之重

金管會主委顧立雄。(黃世麒攝)

金管會主委顧立雄。(黃世麒攝)

為鼓勵金控整併,金管會主委顧立雄日前宣布金金併政策,鬆綁包括:金控併購首次持股門檻由25%降至10%,並納入非合意併購。然適用對象僅限「民民併」,排除涉公股的「公公併、公民併」。消息一出,輿論一致:「不含公股,效果不大。」

回顧金融發展,1990年代,政府開放民營銀行設立,公股銀行亦逐步民營化,為金融開放先驅。銀行家數驟增,至2001年已達48家;2002年扁政府啟動第一次金改(二五八金改),處理銀行呆帳問題;2004年扁政府二次金改,意識到銀行過多,目標限時「金控減半」,然因扁家衍生弊案無疾而終。

馬政府為打亞洲盃,曾推動「公公併」,終因顧慮重蹈二次金改之弊,未能持之以恆。2017年本國銀行仍多達38家、供過於求,金控業者指出:「我國銀行過多且規模太小,造成競爭過鉅不利發展。」

2016年蔡政府上任時,當然也看見銀行過剩的問題。而且據報導,時任政務委員施俊吉(現任副閣揆)有意啟動第三次金改,方向包含公股問題:逐步降低公股持股比例、公股派任董事改以專業經理人、民營金控或業者可併購公股行庫(公民併)等。然該政策似乎戛然而止。

直到最近,當市場終於盼到本次「金金併」,政府卻只放寬民營銀行彼此間整併,公股行庫完全在改革中「被缺席」。台灣金融業的高公股比例、低績效,在國際上罕見。顧主委卻表態「不會主動推公股改革。」但政府不推,誰有本事發動呢?筆者不解,蔡政府,何以放任這迫切問題無所作為?

從我國銀行結構來看,公股確有改革之急。本國銀行大致分為:純公股、純民營、泛公股。1、純公股(台銀、土銀)有穩定金融市場、配合政策的考量,或有存在必要。2、民營銀行,在當前「金金併」政策輔助下有利整併。3、泛公股(合庫、華南、兆豐、企銀、一銀、彰銀)雖已民營化(政府持股50%以下),卻因政府持股16~34%不等,仍受政府左右。泛公股銀行的主事者,因其「不公不私」的定位,在金管會(或財政部)明白表示不主動推動改革時,實在無力解決規模過小、競爭力不足的窘態,可謂進退兩難。

其實,泛公股問題應立即解決,理由至少有二:

其一,「不公不私」的泛公股行庫易淪為政策工具:慶富案中,聯貸銀行(9間全為公股銀行)怠於查證慶富的資金缺口與還款能力,誤信「已有政府把關」的國艦國造政策,輕易貸放資金,致損失近150億。事後財政部雖撤換3家銀行董座,然泛公股銀行難免有需配合政策的任務,不免讓人擔心,5+2產業政策在需要大量融資下,是否會重蹈慶富案的覆轍?

其二,「民民併」後,泛公股行庫將更自曝其短:2017年「金控公司整體經營績效評比」前4名全為民營。6月22日華南金控的股東權益報酬率出爐,較去年衰退14.7%,或是受慶富案呆帳衝擊,足見泛公股績效不佳受政策壓力影響之可能。當民營銀行因整併更形壯大時,泛公股銀行將更無競爭力。

綜觀公股改革方案有三:公公併、公民併與釋出公股。1、公公併免不了有「同質性過高」、成效有限等問題。2、公民併,在二次金改後噤若寒蟬,易落得圖利私人的罵名,而致沒有足夠魄力推動。3、釋出公股,茲事體大,恐非短期內可以完成。但公股改革遲滯,固然有上述執行上的難度,政策消極企圖心不足更是主因,例如主事的部會不願輕言下放泛公股人事權、少數不肖立委不願失去展現「影響力」的對象而阻撓、泛公股行庫工會抗爭等問題皆是不改革的藉口。

蔡總統曾細數任內改革說「我們是解決問題的政府」,實際上也貫徹了法、理、情皆有爭議的軍公教年金改革等,顯見國會占6成、完全執政的民進黨是有足夠改革的實力。既然如此,對於國家財政收入及金融發展與治理有百利無一害的公股改革,從蔡英文、賴清德、施俊吉、顧立雄等人身上,卻看不見執政者有堅定的意念,令人失望。

「金金併」何以獨漏公股?想必是市場對政府的大疑問。筆者以為,政府縱尚無落實公股改革的最佳解方,也應對改革從速規畫,並拿出魄力及早踐行。若刻意迴避,既難提升我國銀行競爭力,也影響整體經濟發展,深受其害的將是全體國民。

(作者為法學教授、律師)


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