中時專欄:李念祖》軍公教年改的憲法觀念挑戰

政府進行年金改革,引發軍公教人員抗議

軍公教年金改革於7月上路了,引起的爭議案件數以萬計,迅速進入行政爭訟程序,不止一個地方自治團體業已發動聲請釋憲。(本報系資料照片)

軍公教年金改革於7月上路了,引起的爭議案件數以萬計,迅速進入行政爭訟程序,不止一個地方自治團體業已發動聲請釋憲。此中究竟涉及了何種憲法觀念的挑戰呢?值得推敲。

不談枝節的題目。此案涉及了極其基本,「公職人員與國家間的基本關係為何?」的憲法問題。數十年來,大法官的解釋在此一領域中不斷追求進步,是否更上層樓,也正面臨考驗。

公職人員與國家之間的關係,固然可因職務需求的不同而生差異,例如憲法關於服役的規定,開啟了國家不問國民意願強制從軍的可能,又如憲法關於審判獨立的規定,提供了法官的特殊身分保障,但是公職人員與國家之間的關係仍有共通的脈絡。

早先通行的理論,是源自歐洲帝國時代威權思想濃重的特別權力關係,認為公務人員與一般人民不同,與國家之間具有特別的權力關係,是政府的內部人員,應完全接受上級命令指揮支配,不能與位於政府機關外部的一般人民一樣對機關主張基本權利。

從解嚴之前,大法官就已透過憲法解釋,開始鬆動包括公務人員在內的各種特別權力關係,容許公務人員對於足以形成或影響其身分關係之得喪變更的事項,對政府機關的違法決定進行爭訟,主張基本權利。

到了民國86年,釋字第433號解釋,大法官如此寫道:「公務員與國家之間係為公法上職務關係,國家對公務員有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務,公務員對國家亦負有忠誠、執行職務等義務。」大法官後來在釋字第717號解釋中,以為調整18趴利息的法律並不違憲,也採取了相同的基調。

大法官沒有明說的是公務員與國家之間是否同時具有契約關係。在破除特別權力關係之後,只用「公法上職務關係」作為替代,不僅為德不卒,且有避重就輕的遺憾。擔任公職雖然是基本人權,但不是義務,國家無權強迫人民擔任文職公務人員,雙方同意才是任職不可或缺的要件。只從國家單方面的任命來構建法律上的職務關係,而竟忽視雙方平等合意的重要,對公務人員的自由意志實欠尊重。

一般社會通念中,少有什麼是「公法上職務關係」的認識,而會理解並認定雙方具有契約關係。年改的爭議中,許多人認為是國家背棄了當初的契約承諾,國家立法不可單方面改變契約條件,道理在此。簡單地說,國家是頭家,公務員是員工,即使人民才是真正的主人,憲法並未、也不該給予人民頭家空白的授權,可以隨時單方立法調整員工的工作待遇條件。

從憲法的原理上說,國家與公務人員之間的關係,應該是一種公法上的雙務契約。不論公務人員任職的動機或目的是否在於穩定的工作與收入,雙方存有的對價關係是,公務人員提供個人的服務,換取進入公職以實現參政的基本權利。契約的內容當然包括一方服從他方合法的任務指派及指揮,但不影響雙方原本具有締結契約關係的平等地位;契約關係存續中,雙方都有義務履行契約條件。只說它是公法上的職務關係而避談契約性質的義務,難以解釋雙方關係的全貌。

如果契約當事人的一方片面改變原已敲定的工作待遇條件,已不僅是溯及既往或違反信賴保護,而是毀棄了雙方的契約約定。如果一方希望單方調整契約內容,至少負有義務能向司法提出證明,因為情事變更,調整契約內容才能符合契約的公平正義,由司法重塑契約內容,而不是只由一方進行修訂即當然可以改變。

公法契約關係是公務人員基本權利的保障基礎,法律不可輕易改變。年改引發的憲法爭議絕非淺顯,關係到社會賴以存立的政治平等關係與權力信用。應該徹底去除的,則還是埋藏在特別權力關係之中,那種一方具有高權而可予取予奪、單方支配的原始設想。從威權走向憲政,從來都不容易,司法超脫既有的觀念束縛與政黨政治糾結,更上層樓,成就未竟之功的時候到了。

(作者為法學教授)


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