旺報社評》拴緊地方債務灰犀牛

陸首季GDP增6.9% 貿易戰衝擊出口

大陸地方政府債務多且隱蔽,令人擔憂。圖為山西太原民眾經過一處建設中的房地產。(中新社資料照片)

大陸近日發生數起因地方政府積欠薪資而引發的集體對抗事件,台灣媒體出現大陸將爆發財政危機的討論。整體而言,即使若干地方政府確實可能出現財政困難,但就中央而言,經濟的確出現下行壓力、全球貿易戰也引起若干市場波動,但以大陸巨大的經濟體量、不斷成長的經濟韌性以及高度負責的政府行為,當能穩妥因應內外部壓力。可以說,大陸經濟基本面並沒有發生變化,上半年前5個月財政收入同比增長12.2%,也證明如此。

不過,沒有發生財政危機不代表沒有財政風險。儘管近年來大陸財稅改革進程加快,但地方政府債務高企,依然是容易引發系統風險的灰犀牛。我們認為,大陸應當重視已經存在的風險,防微杜漸,並以此為契機,改革建立現代財政制度,進一步盤活經濟。

據大陸財政部資料顯示,截至2017年12月末,大陸各級政府債務餘額為29.95兆元人民幣。其中,地方政府債務16.47兆。整體來看,大陸政府債務負債率36.2%,低於國際警戒線。但令人擔憂的是地方政府債務多且隱蔽,難以進行完整準確的估算。相關研究機構資料顯示,2017年大陸廣義地方政府債務(顯性債務加隱形債務)對GDP之比可能接近70%。欠薪事件亦可窺出部分地方政府亮起財務紅燈。

化解地方債務風險,短期來看,要從增量端入手加強債務監管。地方政府債務風險的形成,一定程度上與地方政府投融資過程中監督機制滯後有直接關係。中央政府應繼續在審計基礎上摸清地方債務餘額及結構,設定相應的發債標準和條件,嚴控發債規模。地方政府亦需建立專門機構,使地方政府債務處於常態化監督之中。同時編制地方投融資專案規畫,精準融資、精準建設、精準控制風險,並引入公眾監督,及時以政府財務報告形式披露資產負債狀況,實現政府性債務資訊共用。

地方政府債務的本質是地方政府的未來稅收收入,舉債收入需要匹配最優的發債規模。過度透支、無力償還不僅傷及政府信譽,更有損一方經濟發展和社會穩定。去年召開的中央經濟工作會議、全國金融工作會議以及今年4月召開的中央財經委會議均對地方債務管理提出了具體要求,嚴控地方政府債務風險已經成為防範系統性風險的重點之一。財政部門亦著手做了許多工作,地方政府融資規範度、透明度提高,債務增長得到了有效控制。

大陸地方債壓力主要來自四個方面。一是體制層面,中央和地方財政稅收關係尚未明確,地方政府承擔的事權過多,而財權相對較少。二是多年來GDP考核對地方政府形成財政壓力,部分地區不得不依靠大規模融資來完成任務。三是大陸正處於城鎮化進程中,地方政府基礎設施建設任務重,靠地方財政收入和轉移支付無法滿足建設需求。四是隨著社會進步,民眾對公共服務的需求水漲船高,地方政府相應需承擔更多公共服務支出。

所以,防範風險本質上要解決財政收入缺口問題。首先,中央與地方、財政部門和其他政府部門之間的責權劃分應當進一步明確。自1994年大陸實施分稅制以來,基本格局是地方財政支出比重超過收入比重,且差距在擴大。所以,中央應收回更多的事權,規範轉移支付。中央與地方財政分成問題上,需要增加地方財政的自主性。此外,事權、支出責任的劃分是一個綜合改革問題,需要多部門聯合,頂層協調推進。

其次,調整政績觀,按照高品質發展要求重新籌畫地方政府工作目標。在大陸經濟整體進入新常態後,應平常心看待GDP增速。無需人為提高增速目標,唯GDP競爭,過度舉債做政績工程。經濟體質健康度、經濟發展可持續度應成為新的考察維度。

再次,釋放需求,增加消費,擴大財源。債務償還能力的關鍵是經濟發展狀況。一方面,政府應善用產業政策,扶持新興科技產業的發展,增加經濟增長潛力。另一方面,擴大需求。大陸有10億人在三、四線城市,大中產崛起的消費潛力巨大。大陸正在上調個人所得稅起徵點,意即為納稅人減負。2020年實現的扶貧目標也將拉動內需。外需方面,在貿易保護主義陰影下,大陸更要廣交國際朋友,踐行命運共同體精神,互利共贏。


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